Le contrôle U.R.S.S.A.F.   


Le contrôle fiscal est un véritable épouvantail pour les entreprises mais curieusement personne ne semble être effrayé par la perspective du contrôle URSSAF. Est-ce la forte médiatisation du fait de certaines personnes publiques ou est-ce le manque de transparence de la Sécurité Sociale, l'un fait peur l'autre pas. Cependant, lorsque l'on se penche sur la question, on s'aperçoit très vite du caractère redoutable du contrôle URSSAF et de ses conséquences parfois dramatiques. Les mêmes préoccupations animent les dirigeants de la Sécurité Sociale et ceux du Budget de l'Etat: les recettes. Le revers de cette logique est un soucis constant de traquer les erreurs et les fraudeurs. Aussi convient-il pour le chef d'entreprise et son conseil, sinon de maîtriser l'ensemble de la procédure, au moins de se tenir informé des grandes étapes d'un contrôle URSSAF. 
En principe, le contrôle doit être annoncé à l'avance par un avis de passage de l'inspecteur. Toutefois, lorsque le contrôle se place dans le cadre d'un dispositif de lutte contre le travail clandestin, aucune disposition légale n'impose à l'URSSAF l'envoi préalable d'un avis de passage. Le contrôle doit pouvoir se dérouler à l'improviste. Toutefois, compte tenu des obligations qui pèsent sur l'inspecteur au cours de la procédure de vérification, l'avis de passage semble être de rigueur. Cette obligation trouve sa source dans la pratique. Le vérificateur doit pouvoir se faire présenter les documents nécessaires au contrôle(art.243-59 CSS). Ce droit de communication s'exerce toutefois sous certaines conditions. Les documents doivent être communiqués par l'employeur (ou le responsable délégataire). En son absence, l'inspecteur ne dispose pas du pouvoir de rechercher par lui-même voire de saisir les documents réclamés. La jurisprudence s'est déjà prononcée sur ce type de pratique en les sanctionnant par la nullité du contrôle effectué. 
En outre, le vérificateur voit son droit de communication limité par deux principes: il ne peut se faire communiquer de documents qui n'ont pas de rapports avec le contrôle et il ne peut saisir sans décharge les documents souhaités. Le principe du contradictoire doit trouver sa traduction dans le débat oral et contradictoire, couramment pratiqué dans le contrôle fiscal. C'est pour ces raisons que le vérificateur doit se donner la possibilité de rencontrer le responsable de l'entreprise lors de son passage et qu'il doit prendre la précaution, lorsque les circonstances ne s'y opposent pas, de prévenir de son arrivée par un avis de passage. La différence essentielle d'avec le contrôle fiscal est sur ce point importante et l'on mesure la liberté dont jouissent en la matière les contrôleurs URSSAF par rapport aux inspecteurs des impôts.
Le vérificateur URSSAF doit en outre se conformer à certains principes juridiques fondamentaux comme le respect du droit à la vie privée. Le code de la sécurité sociale lui permet d'interroger les personnes rémunérées pour connaître leur nom, leur adresse, la nature des activités exercées et leur rémunération. Ce droit n'autorise cependant pas le vérificateur à poursuivre les salariés jusqu'à leur domicile ou interroger leur conjoint pour obtenir les informations souhaitées. Ici encore, la jurisprudence de la Cour de cassation s'est fermement opposée à ces pratiques. Cependant, il convient ici encore de faire une exception lorsque la motivation du contrôle est la lutte contre le travail clandestin; des mécanismes du droit pénal viennent élargir les compétences du vérificateur qui se transforme dans certaines circonstances en auxiliaire de police.
Le code de la sécurité sociale ne précise pas la durée du contrôle et ici encore il faut se reporter à une appréciation de bon sens en rapport avec les circonstances du contrôle (délai de communication des pièces, condition de travail du vérificateur, coopération du dirigeant, etc.). A l'issu du contrôle, l'inspecteur doit communiquer à l'employeur ses observations. Elles sont soumises à un certain formalisme. Elles doivent notamment être motivées et présenter la nature et le montant des redressement envisagés, ceci dans l'esprit toujours constant de préserver le débat contradictoire. Le vérificateur doit (à peine de nullité) mentionner la possibilité laissée à l'employeur de répondre dans un délai de 15 jours. Ces observations constituent une formalité substantielle de la procédure préalable à la mise en demeure. Cette dernière ne peut intervenir, selon la jurisprudence, avant la communication des observations et avant le délai de 15 jours. Ces deux derniers points doivent garantir une fois encore le respect du contradictoire. Cependant, la communication intégrale du rapport du vérificateur n'est pas exigée si l'employeur a été informé des omissions et erreurs qui lui sont reprochés et des bases du redressement proposé. Les observations du contrôleur ne valent toutefois pas notification et ne font courir aucun délai quant aux recours contentieux. 

Il faut sur ce sujet souligner que la charge de la preuve de la communication des observations à l'employeur pèse sur l'URSSAF.La phase des observations du vérificateur ouvre un nouveau chapitre de la procédure. L'URSSAF ne pourra plus remettre en question les décisions qu'elle a prise. Elle ne pourra que remettre en question pour l'avenir les avantages accordés ou autres omissions. L'employeur voit ainsi naître à son profit un droit acquis (jurisprudence constante).Le recouvrement du montant redressé s'effectue par voie de mise en demeure. Celle-ci doit particulièrement être précise et permettre à l'employeur de connaître précisément les motivations en droit, en faits et en chiffre de la somme qui lui est réclamée. 
La jurisprudence Deperne en 1992 a particulièrement insisté sur le formalisme de cet acte de procédure, complétée en cela par la jurisprudence Michelin. En effet, la mise en demeure est un acte interruptif de prescription en la matière qui est de 3 ans de date à date (contrairement à l'année civile en droit fiscal). En pratique, le temps qui s'écoule entre la communication des observations à l'employeur et la mise en demeure est du temps prescrit automatiquement 3 ans avant. La mise en demeure ne peut viser que les cotisations dues pendant le délai de reprise de trois ans à compter de la mise en demeure. Il est important donc de vérifier la chronologie du redressement.
A ce stade de la procédure, il convient de consulter son service juridique et son service comptable afin de "contrôler" le contenu de la mise en demeure. Il faut échapper à cette tentative relativement répandue qui consiste à "payer un peu pour se donner le temps". Si cette tactique peut fonctionner avec le service de recouvrement de l'URSSAF, elle engage l'entreprise définitivement sur la voie de l'acceptation tacite du redressement. La Cour de cassation s'est déjà prononcée sur ce point de droit avec beaucoup de fermeté afin de (peut-être?) limiter les tentatives de recours dilatoire.
Si l'on souhaite contester le redressement figurant dans la mise en demeure, il faut au préalable saisir la commission de recours amiable qui est une émanation directe du conseil d'administration de l'URSSAF. Cette saisine doit s'effectuer dans le mois de la réception de la mise en demeure. En pratique, la commission ne se prononcera que des mois après sa saisine. Il convient alors de saisir le Tribunal des Affaires Sociales (TASS) dans un délai de rigueur de deux mois à compter de l'expiration du délai d'un mois dont disposait la commission pour rendre son avis. Ce délai est toutefois théorique puisque l'employeur peut remettre à la commission un mémoire (conclusions) pour exposer ses arguments. Le délai repart alors à compter de la remise de ce mémoire.
Il faut enfin distinguer le délai de reprise (3 ans de date à date) et le délai de mise en recouvrement qui est de 5 ans à compter de la mise en demeure de l'URSSAF faite à l'employeur pour régulariser sa situation.
* * *
La procédure de contrôle URSSAF ne procède que d'un petit nombre d'articles du code de la sécurité sociale et s'est déroulée pendant longtemps dans la plus parfaite obscurité juridique, à l'inverse du contrôle fiscal sans cesse soumis à la vindicte pas toujours justifiée des contribuables. Il semble cependant que le contrôle URSSAF, grâce au juge, prenne la voie depuis quelques années de la rigueur et de la protection de l'employeur. Des droits essentiels (vie privée, respect du contradictoire, motivation, responsabilité des vérificateurs) ont été rappelés par des jurisprudences parfois cinglantes. L'arrêt Deperne peut ainsi être comparé à l'arrêt Léonard en fiscalité. Les juges ébauchent un régime juridique du contrôle URSSAF qu'il appartiendra au législateur de consolider.

Droits réservés 1999


Jean-Claude PATIN




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