La réforme du contrôle URSSAF   


Le contrôle URSSAF ne bénéficie pas de la même notoriété que son cousin le contrôle fiscal mais il poursuit le même but, le redressement des employeurs.
Comme nous l’avions déjà mentionné il y a quelques mois lors d’une précédente chronique, le contrôle URSSAF était encore récemment une procédure encore très peu encadrée et qui laissait beaucoup de libertés au vérificateur et le strict minimum à l’employeur. La chambre sociale de la Cour de Cassation a du s’employer pour imposer des principes élémentaires comme le respect à la vie privée ou le respect de la procédure contradictoire. Un arrêt récent de la chambre sociale (Cass.Soc.28 Janvier 1999 n°417 D) rappelle par exemple que les auditions des salariés ne peuvent se faire qu’à l’intérieur de l’entreprise confirmant ainsi une précédente jurisprudence qui avait entraîné la nullité de la procédure parce que les auditions avaient été réalisées à l’extérieur (Cass.Soc. 28 Novembre 1991 BC V n°548). Certains agents URSSAF avaient pour habitude de suivre certains salariés jusqu'à leur domicile et tentaient de les y interroger, allant parfois jusqu'à l’interrogatoire du conjoint. Le respect de la vie privée, principe fondamental en droit français, n’a été sauf qu’à compter de l’instant où la Cour de Cassation a donné de la voix (Cass. Soc. 28 Novembre 1991 BC V n°548).
Le principe également fondamental du contradictoire dans toute procédure vient d’être encore rappelé par la haute cour lors d’un arrêt de cassation récent (Cass. Soc. 11 Février 1999 n°692 D SA Thomson CSF c/ URSSAF de Cholet) où le vérificateur URSSAF pensait pouvoir se passer des réponses de l’employeur à ses observations pour clôturer son rapport. Les haut magistrats n’ont pas hésité à casser l’arrêt de la cour d’appel en imposant de fait la nullité de la procédure de vérification.
Le régime juridique bâti cahin-caha jusqu'à présent par les juges de la chambre sociale de la cour de cassation vient de trouver récemment sa consécration dans un décret du 28 Mai 1999 (Décret n°99-434 JO du 30 Mai page 7981). L’Agence Centrale des Organismes de Sécurité Sociale (ACOSS) vient de faire paraître le 16 Juillet dernier une circulaire n°99-82 précisant les modalités du nouveau contrôle URSSAF. Ce remue ménage est-il un écran de fumée ou bien apporte-t-il des éléments nouveaux au débat ? La réponse n’est pas définitive puisque la plus grande partie du décret ne s’appliquera qu’à partir du 1er Septembre prochain. Néanmoins, il y a fort à parier que les vérificateurs auront anticipé les mesures visées dans le décret afin de faire bonne figure.
L’apport essentiel du décret se trouve dans l’aménagement du débat contradictoire qui doit régulièrement être rappelé par les juges aux vérificateurs URSSAF (voir arrêt récent du 11 Février 99 plus haut). Tout ce qui concourt à l’établissement d’un dialogue doit être préservé.
A partir du 1er Septembre 1999, le contrôle URSSAF ne pourra plus être déclenché à l’improviste sauf cas exceptionnel de lutte contre le travail clandestin. Le code de la sécurité sociale voit ainsi son article R 243-59 modifié en son premier alinéa lequel prévoit désormais un avis de passage adressé avec accusé de réception par le vérificateur à l’employeur. Le décret ne mentionne pas de délai de rigueur entre la date du courrier recommandé et le passage du vérificateur. L’ACOSS précise néanmoins que la première visite devra se faire après expiration du délai postal de remise de la lettre recommandée, soit quinze jours. Cette précaution permet en fait d’aménager l’amorce du contrôle et d’encadrer la procédure d’obstacle au contrôle.
En outre, le décret reste muet sur le contenu de cet avis de passage que l’ACOSS dénomme « Avis de contrôle ». S’agit-il d’un « document de courtoisie » ou d’une véritable pièce de procédure encadrant le contrôle ? Rappelons qu’en matière fiscale, ce débat est dépassé depuis très longtemps, le vérificateur y étant soumis à un formalisme draconien dont le non respect entraîne de facto la nullité de toute la procédure. Mais sur ce point, le décret et l’ACOSS sont silencieux. L’absence d’avis de passage aboutirait à la nullité de la procédure. D’ailleurs la charge de la preuve pèse sur l’URSSAF en ce qui concerne l’envoi de cet avis de passage, montrant bien qu’il s’agit d’une formalité substantielle de la procédure. La seule avancée réside donc dans la sanction du passage inopiné du vérificateur hors les cas de lutte contre le travail clandestin. On peut d’ailleurs s’interroger sur cette dernière restriction et sa réelle efficacité. La lutte contre le travail clandestin nécessite le plus souvent des moyens policiers considérables que le vérificateur URSSAF ne maîtrise pas. Dans ce cas, pourquoi laisser une brèche dans le dispositif ? L’ACOSS se retranche derrière la possibilité de mettre en œuvre la responsabilité des donneurs d’ordre grâce à un contrôle inopiné chez un sous traitant. Cette explication n’est pas convaincante. Le décret ne comble en fait qu’une lacune en tentant d’instaurer, par l’avis de passage obligatoire, une amorce au dialogue contradictoire souhaité par la Cour de Cassation. Le strict minimum est fait. Il y a fort à parier que cette modification apportera son lot de contentieux nés de l’ambiguïté et de l’insuffisance de la mesure.
Le décret modifie également l’issue du contrôle effectué en imposant la communication à l’employeur d’un document daté et signé par le vérificateur. Ce document doit rappeler l’objet du contrôle, les documents consultés, la période vérifiée et la date de fin du contrôle. Il faut, préalablement à tout commentaire, rappeler que la communication de ce type de document n’était pas prévue dans l’ancienne rédaction de l’article R243-59 du code la sécurité sociale. On ne peut que se réjouir de voir consacrer cette obligation qui ne fait que permettre l’instauration d’un dialogue réellement contradictoire. En effet, comment discuter utilement avec le vérificateur si l’on ne connaît même pas l’objet de son contrôle ? Le décret ne fait que se conformer à une logique qui gouverne déjà depuis plusieurs années les rapports entre l’administration fiscale et le contribuable. L’avancée est cependant conséquente puisque la remise d’un document de fin de contrôle est désormais obligatoire. Le débat contradictoire peut se cristalliser sur des éléments précis et rendre le contrôle à postériori plus légitime. Il faut également souligner que ce « luxe » de précisions permet à l’URSSAF de mieux cerner les effets de la procédure contradictoire en se garantissant contre une portée trop importante des conséquences juridiques du contrôle...

L’employeur peut répondre utilement dans un délai porté à 30 jours (l’ancien délai était de 15 jours). Le décret fournit à l’employeur une arme efficace en sanctionnant par à contrario l’absence d’observation (redressement) par le vérificateur. Cette absence vaut accord tacite des pratiques de l’employeur, pourvu que le vérificateur ait pu se prononcer « en toute connaissance de cause ». On rejoint ici la pratique fiscale et on applique surtout le principe de l’autorité de la chose jugée qui s’attache aux décisions prises en connaissance de cause. La sécurité juridique s’en trouve renforcée. L’URSSAF pourra modifier ses positions lors de contrôle ultérieur mais ne pourra plus, comme c’était jusqu'à présent le cas, en tirer des conséquences pour le passé. Là encore, doit on se réjouir de voir la rétroactivité bannie des pratiques juridiques modernes ? Il semble que le décret se contente de mettre fin à une pratique critiquable et surtout dangereuse par l’insécurité juridique qu’elle instaure.
L’ACOSS prend soin de préciser dans sa circulaire qu’il est important de répondre aux observations de l’employeur en tenant compte, si besoin est, du nouveau montant de la dette. La circulaire parle de « diminution du chiffrage » et n’évoque pas la possibilité de réhaussement du redressement envisagé de prime abord, accréditant l’idée d’un cliquet « anti hausse » comme cela se pratique dans le domaine fiscal ? Dès lors, se dirige-t-on vers des redressements surévalués d’office afin de ne pas « manquer sa cible », quitte à baisser les montants lors de l’échange des observations ? Aucune obligation de réponse ne pesant sur le vérificateur URSSAF, la réponse à cette question se trouvera dans la pratique. Il faut souligner que l’ACOSS ne fournit pas d’indication quant aux conséquences d’une réponse de l’agent vérificateur à l’employeur sur le délai de transmission du procès verbal de contrôle à l’organisme de recouvrement. Le délai de 5 semaine se trouve-t-il d’autant rallongé ? Ici encore il faudra attendre de la jurisprudence pour évaluer la véritable efficacité de cette « zone » de discussion.
Enfin, il faut reconnaître au décret une qualité importante en ce qu’il borne précisément la fin de la procédure de contrôle. En effet, un document appelé « procès verbal de contrôle » est établi par le vérificateur et résume le contenu des observations réciproques. Il ne peut être transmis à l’organisme de recouvrement avant l’expiration du délai de 5 semaines à compter de la remise à l’employeur des observations du vérificateur. Outre le calcul de ce délai trop imprécis (voir ci-dessus), on remarquera l’importance relative de ce délai et son caractère impératif puisque sa violation entraîne automatiquement la nullité de la procédure. Certains auteurs affirment qu’il s’agit de la procédure de contrôle mais rien ne vient confirmer cette hypothèse. La nullité relative du contrôle ne s’étendrait vraisemblablement qu’à la procédure de mise en recouvrement.
En résumé on peut se réjouir des dispositions contenues dans le décret du 28 Mai 1999. Mais il faut tempérer ce sentiment par au moins deux motifs. Le premier concerne le manque d’audace du décret au regard des solutions jurisprudentielles existantes. Il eut peut être été préférable de profiter de l’opportunité pour bâtir un véritable régime du contrôle URSSAF à l’image de ce qui se pratique dans le contrôle fiscal. On peut s’interroger sur le fait que le contrôle URSSAF dépende d’un seul article du code de la sécurité sociale (article R 243-59) quand son homologue fiscal s’appuie sur un recueil de plusieurs dizaines d’articles compilés dans « un livre des procédures fiscales ». Le second motif tient à la relative imprécision des mesures décrétées. Les délais sont mal encadrés, les conséquences juridiques des réponses faites par l’employeur au vérificateur sont mal cernées, ... En bref, on peut parler de décret pris dans l’urgence face au nombre croissant de jurisprudences cinglantes rendues à l’encontre des différentes URSSAF. Mais ici comme ailleurs, le remède n’aggravera-t-il pas le mal ?

Droits réservés 2ème trimestre 1999 - Août 1999
Jean-Claude PATIN




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